Leren en bijsturen voor de toekomst van onze landbouw
Ervaringen van Planbureau Fryslân met lerend en adaptief beleid in de landbouwtransitie
door Arjen Droog, directeur-bestuurder van Planbureau Fryslân
Kent u die types? Die bij elke discussie over de veranderingen in de landbouw met veel aplomb alle ruimtelijke uitdagingen beginnen op te sommen? “De landbouwtransitie, de energietransitie, de woningbouwopgave, biodiversiteit, klimaatadaptatie…” Ze kunnen de problemen in één zin zó groot maken dat je het gevoel krijgt dat je er maar beter helemaal niet aan moet beginnen.
Daarbij komt nog dat het politieke spectrum rond dit onderwerp zo breed is dat na elke nieuwe verkiezingsronde op nationaal, provinciaal of lokaal niveau het doel en de aanpak zomaar weer kan veranderen. Tegelijkertijd is er, welke politieke visie je er ook op nahoudt, duidelijke urgentie om nu meters te gaan maken. Immers: boeren verdienen perspectief en er moeten flinke stappen in natuurherstel gezet worden. En boeren die willen investeren in hun bedrijf zullen daarbij emissies moeten reduceren.
Geen toverformule
Een van de grootste problemen is dat de discussies en debatten vooral over de abstracte doelstellingen (percentages en modellen) en aanpakken (uitkopen, regelingen en doelsturing) gaan. Terwijl het volstrekt duidelijk is dat de maatregelen bij de Friese melkveehouder in Abbegea totaal anders uit zal pakken dan bij de Puttense kalverhouder, de Barneveldse pluimveehouder en de Gemertse varkenshouder. Er zijn zoveel variabelen, zoals de nabijheid van natuur, ingewikkelde gebiedsprocessen, maar denk ook aan de sociale en culturele omstandigheden van de verschillende gebieden en gemeenschappen. Hierdoor is het schier onmogelijk om een alles overkoepelende toverformule te bedenken die werkbaar is. En dat er toch onophoudelijk naar gezocht lijkt te worden wijst op een groot gebrek aan vertrouwen tussen de noodzakelijke partijen: de verschillende politieke stromingen, de verschillende boerenorganisaties, organisaties die opkomen voor de belangen van natuur en milieu, het agrarisch bedrijfsleven en al die andere belanghebbenden rond dit vraagstuk.
Groot respect
Kortom: de landbouwtransitie is omgeven met onduidelijke doelen, een groot gevoel van urgentie, en veel noodzakelijke partijen die vaak ontzettend van elkaar verschillen en die er ook heel verschillende logica op nahouden. Dit is zo ongeveer de slechtst denkbare startpositie om goede programma’s op te zetten. Ik heb dan ook groot respect voor de mannen en vrouwen die in de praktijk bezig zijn om écht stappen te zetten, en voor de boeren die zich niet door polemiek laten afleiden en ondanks alle onrust en abstracte discussies zoeken naar de beste toekomst voor hun bedrijf.
Nu lijk ik zelf zo’n type dat de problemen zo groot maakt dat je de moed in de schoenen zakt nog voordat je aan de slag gaat. Maar ik wil graag houvast bieden en een prachtig instrument aanreiken om tóch mooie resultaten te boeken in de ingewikkelde context die we hebben laten ontstaan.
'De erkenning dat de materie te ingewikkeld is om in één keer tot het gewenste eindresultaat te komen, geeft veel ruimte.'
Lerend en adaptief beleid
De erkenning dat de materie te ingewikkeld is om in één keer tot het gewenste eindresultaat te komen geeft veel ruimte. Ruimte voor een andere aanpak: lerend en adaptief beleid. Adaptief beleid is beleid dat überhaupt bijgestuurd kán worden, omdat het juridisch niet helemaal is dichtgetimmerd en de budgetten niet tot op detail zijn gealloceerd. En lerend beleid is beleid dat bijgestuurd wordt op basis van inzicht in de werking van dat beleid. Anders gezegd: je zet met elkaar een stapje in de goede richting en brengt in beeld wat de effecten daarvan zijn, zowel positief als negatief. Die inzichten gebruik je vervolgens om het volgende stapje te zetten, maar dan beter. Zo ontdek je samen gaandeweg wat werkt en leer je van de fouten die je maakt. Dit tussentijds meten of evalueren is niet bedoeld voor politieke afrekening, maar is onderdeel van de aanpak en uitsluitend bedoeld om het steeds iets beter te doen. In de wetenschap dat het in dit complexe dossier niet in één keer goed lukt. En wie dat wel van de betrokkenen verwacht is louter uit op theatrale verontwaardiging, in plaats van goede stappen zetten voor het herstel van natuur en het geven van hoopvol perspectief aan boeren.
Het Planbureau Fryslân heeft in een aantal complexe programma’s met veel verschillende actoren ervaring opgedaan hoe lerend en adaptief beleid goed kan werken. Hierbij is gebruik gemaakt van de methodes die het PBL heeft ontwikkeld rond lerend evalueren1. Wij verwachten dat deze aanpak tot veel betere resultaten leidt en dat de betrokken partijen daar uiteindelijk ook tevredener over zijn.
Randvoorwaarden
Maar: het besluit om lerend te gaan werken alléén betekent niet dat je sowieso tot betere resultaten komt. Immers: a fool with a tool is still a fool. Je moet het leren onderdeel maken van je aanpak en zorgen voor frequente reflectie- en bijstuurmomenten. Ook is het noodzakelijk om gemotiveerde bestuurlijke en ambtelijke mensen op strategische plekken bij het leerproces te betrekken: leren moet minstens net zozeer onderdeel van de cultuur uitmaken als dat het in de projectmethodiek is ondergebracht.
Kwetsbaarheid
Kan dit dan niet misgaan? Jazeker. Lerend en adaptief beleid lukt alleen als het evalueren niet gebruikt wordt voor verantwoording en afrekening. Dat stimuleert namelijk risicomijdend en bureaucratiserend gedrag en dat komt leren niet ten goede. Daarvoor is immers ruimte voor experiment nodig – en dus ook ruimte voor risico en onzekerheid. Dat vraagt veel van de mensen die eindverantwoordelijk zijn voor lerend en adaptief beleid: het beschermen van deze processen tegen partijen die er met veel verontwaardiging van alles van vinden. En hardnekkigheid als het niet onmiddellijk tot de gewenste resultaten leidt; uiteindelijk komt dat zeker wel. Deze eindverantwoordelijken zorgen ervoor dat de evaluaties steeds leiden tot verbeteringen in de aanpak, maar zorgen anderzijds ook voor de benodigde kwetsbaarheid in het project of het programma: zonder kwetsbaar durven zijn wordt er niet geleerd. Frame niet uitgekomen verwachtingen dan ook niet als teleurstelling, maar als leermoment. Pak dan ook door, zodat iedereen ziet dat inzichten echt omgezet worden in verbeteringen, hierdoor ontstaat een cultuur van leren en verbeteren.
'Lerend en adaptief beleid lukt alleen als het evalueren niet gebruikt wordt voor verantwoording en afrekening.'
Horizontaal en verticaal leren
In complexe processen – zoals de transitie van het landelijk gebied – zullen dusdanig veel leervragen ontstaan dat je meerdere partijen nodig hebt om tot goede antwoorden te komen. Daarom doet, wie aan de slag gaat met lerend en adaptief beleid, er goed aan om ook aan te sluiten op een bredere kennisinfrastructuur. Immers: het is zonde om zelf het wiel uit te vinden, terwijl op andere plekken precies hetzelfde gebeurt. Horizontaal leren, bijvoorbeeld bij gebiedsprocessen, voegt ontzettend veel toe. Want ook al pakken de veranderingen in de landbouw in het Friese Abbegea anders uit dan in Putten, Barneveld of Gemert, in de aanpak en toepassing van instrumenten valt heel veel van elkaar te leren.
Daarnaast is het ook goed om aandacht te hebben voor verticaal leren. Immers: de opgedane inzichten in – bijvoorbeeld – een gebiedsproces kunnen aanleiding zijn tot aanpassingen op een ander niveau: in landelijke instrumenten bijvoorbeeld, of in provinciaal beleid. Resultaten boeken gaat twee keer zo snel als lerend en adaptief beleid op meerdere beleidsniveaus plaatsvindt. Maar als dat nog niet lukt heeft het ook al ontzettend veel toegevoegde waarde op het eigen beleidsniveau.
Community of Practice
Bij Planbureau Fryslân zien we in lerend en adaptief beleid de best passende aanpak voor complexe processen, met een onduidelijke eindbestemming, grote urgentie om wel meters te gaan maken en veel betrokken partijen die onderling erg verschillen. In het Nationaal Netwerk Brede Welvaart leiden we de Community of Practice Lerende en adaptieve aanpak2 en werken we met een groot aantal partijen samen om deze aanpak verder uit te werken en beschikbaar te stellen aan anderen, onder andere door handreikingen te schrijven over dit onderwerp3.
Samen leren
Ten slotte: leren is toegeven dat je het eigenlijk niet precies weet. En bij complexe maatschappelijke veranderingen, onduidelijke doelen, grote urgentie en veel betrokkenen die onderling erg verschillen, is niemand slim genoeg om het in één keer goed te doen. Die erkenning geeft ruimte om het samen op een andere, lerende en adaptieve manier aan te pakken. Wie meer interesse heeft in deze aanpak is van harte welkom om aan te sluiten bij het Nationaal Netwerk Brede Welvaart, waar we samen over deze methode leren. Dit helpt je om niet zo’n type te worden dat met het opsommen van alle uitdagingen de problemen alleen maar groter maakt, maar juist een type dat stap voor stap aan de slag gaat, successen boekt én fouten maakt – en dat van beide leert voor de volgende stappen. Dat verdienen onze boeren en dat verdient onze natuur.
