Doelverbreding in de arbeids-marktregio
Casus 1: de arbeidsmarktregio's
Tekst: Joost Peters, Ellen Dingemans & Auke Blaauwbroek Foto: Nationale Beeldbank
Kwetsbare groepen begeleiden in hun zoektocht naar werk: dat is het doel van de 35 arbeidsmarktregio’s die Nederland sinds 2015 kent. Ons onderzoek naar netwerksamenwerking in de Brabantse arbeidsmarktregio’s laat zien dat ambities snel verder gingen dan alleen de concrete doelstelling om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar werk te begeleiden. Het formuleren van een beleidstheorie kan een goede manier zijn om meer zicht te krijgen op doelen, ambities en belangen van de verschillende subnetwerken en op de impact van de netwerksamenwerking.
Het regionale arbeidsmarktbeleid is gericht op het begeleiden van kwetsbare doelgroepen in hun zoektocht naar werk. Vanaf 2015 is dit beleid gedecentraliseerd naar 35 arbeidsmarktregio’s, waarvan de basis wordt gevormd door 35 regionale werkbedrijven. Deze regionale werkbedrijven in de arbeidsmarktregio’s zijn op hun beurt netwerksamenwerkingen waarin publieke en private partijen – zoals gemeenten, het UWV en de sociale partners – samen afspraken hebben gemaakt over beleid voor de ondersteuning van kwetsbare doelgroepen.
Afgebakende opdracht
Bij hun oprichting, in 2015, kregen de regionale werkbedrijven een afgebakende maatschappelijke opdracht mee: het ‘op praktische en werkbare wijze zonder onnodige bureaucratie invulling geven aan een eenduidige regionale aanpak voor bedrijven en mensen met een arbeidsbeperking’. Deze doelstelling werd verankerd in de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk & Inkomen (SUWI). Vanaf de oprichting zijn ook de kwetsbare doelgroepen vallend onder de Participatiewet meegenomen in de maatschappelijke opdracht. Het regionale werkbedrijf legt de verbinding tussen vertegenwoordigers van werkzoekenden en werkgevers die volgens het sociaal akkoord extra banen realiseren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Centraal staat het invullen van het aantal afgesproken banen (Programmaraad Regionale Arbeidsmarkt, 2015). Verder heeft het regionale werkbedrijf de taak om regionale werkgeversdienstverlening vorm te geven en daarbij instrumenten te harmoniseren die werkgevers kunnen inzetten om kwetsbare doelgroepen op te nemen. Dit uitvoering vindt plaats in de werkgeversservicepunten.
Juist door die doelverbreding waren de concrete doelstellingen, centrale spelers en rolverdeling nog lange tijd erg onduidelijk.
Bredere ambities en doelverbreding
Al met al trad er zo al snel ‘doelverbreding’ op binnen de regionale werkbedrijven. De aandacht verschoof steeds meer ook naar andere doelgroepen, in eerdere fasen in de werkloosheidsbestrijding; op werkenden die met ontslag bedreigd worden en van werk naar werk moeten worden begeleid, en – in het kader van Leven Lang Ontwikkelen – op álle (potentiële) werkenden.
Deze doelverbreding in de regionale werkbedrijven is in beeld gebracht in de ‘Piramide van regionaal arbeidsmarktbeleid’ (naar analogie van de piramide van zorg in het kader van de Jeugdwet). In de piramide worden drie ambities onderscheiden met eigen reikwijdten en doelgroepen.
Juist door die doelverbreding waren de concrete doelstellingen, centrale spelers en rolverdeling nog lange tijd erg onduidelijk. Ook waren er nog geen wettelijke kaders en afspraken voor regionale inzet. Daardoor kwam de oorspronkelijke opdracht in de knel. Ook riep de verbreding van de ambities vragen op over de betrokkenheid en zeggenschap van de samenwerkingspartners en over het probleemeigenaarschap. Bovendien konden de strategische ambities, juist door het ontbreken van heldere doelstellingen, lastig worden vertaald naar de uitvoering.
Naar kansrijke arbeidsmarktregio’s
Met de komst van 35 regionale mobiliteitsteams, in de zomer van 2020, werd de doelverbreding deels gelegitimeerd (vooralsnog tijdelijk). Deze regionale mobiliteitsteams zijn opgericht om werknemers die met ontslag bedreigd worden te begeleiden naar ander werk. Met de komst van de mobiliteitsteams naar de regio’s is er legitimatie gekomen voor de regionale ambities om mensen van werk naar werk te gaan begeleiden. De ontwikkelingen binnen de regionale werkbedrijven hebben wel laten zien wat de risicovolle consequenties zijn van doelverbreding zonder heldere doelen en/of wettelijke grondslag. De komst van de regionale mobiliteitsteams is op zichzelf een doelverduidelijking, omdat er nu een wettelijke grondslag ligt om mensen met risico op ontslag van werk naar werk te begeleiden. Een inmiddels veelgehoorde wens is de ontwikkeling van een integraal loket waar werkzoekenden, werknemers en werkgevers met al hun arbeidsvragen terecht kunnen. Deze wens ligt naast de vraag hoe de mobiliteitsteams en de regionale werkbedrijven zich – als subnetwerken binnen het grotere geheel van het arbeidsmarktnetwerk – tot elkaar gaan verhouden. Welke doelstellingen worden waar belegd? En wie neemt de regie om zicht te houden op het geheel van overstijgende ambities? We hebben momentum bereikt om te komen tot herdefiniëring van het grotere netwerk van samenwerkingspartners in de arbeidsmarktregio.
Beleidstheorie
De grootste kans ligt in het expliciet agenderen en beantwoorden van de vraag waar het arbeidsmarktnetwerk en de subnetwerken rond het werkbedrijf en het mobiliteitsteam zich voor willen inzetten. Een nuttige tool daarbij is het formuleren van een zogenoemde beleidstheorie (ook wel verandertheorie of Theorie of Change genoemd). In een beleidstheorie worden veronderstellingen over de werking van een interventie of aanpak expliciet gemaakt. Dat maakt het mogelijk om kritisch te reflecteren op de plausibiliteit van de veronderstellingen. Ook kunnen beoogde resultaten concreet en meetbaar worden gemaakt om zo de impact van een interventie of aanpak in beeld te brengen. Bovendien helpt een beleidstheorie om het collectief leerproces in het netwerk op gang te brengen. Door de aanpak en bijbehorende veronderstellingen concreet te maken, ontstaat ruimte voor discussie. Zowel samenwerkingspartners in het netwerk als de professionals in de uitvoering kunnen, onder begeleiding van een coördinerende functionaris, ideeën aandragen over het hoe en waarom van de aanpak en samen het gesprek aangaan om tot overeenstemming te komen.
Het formuleren van een beleidstheorie kan zo de kennisbasis en samenwerking in de arbeidsmarktregio’s vergroten. Het maakt helder welke activiteiten voor welke doelgroepen bepaalde resultaten moeten sorteren én waar de kennislacunes liggen
Bredere kennisbasis en samenwerking
Het formuleren van een beleidstheorie kan zo de kennisbasis en samenwerking in de arbeidsmarktregio’s vergroten. Het maakt helder welke activiteiten voor welke doelgroepen bepaalde resultaten moeten sorteren én waar de kennislacunes liggen. Weten we eigenlijk wel voldoende over kwetsbare doelgroepen, wat hen helpt (en wat juist niet), en wat de inzet vanuit het netwerk kan toevoegen op bijvoorbeeld ondersteuning vanuit werkgevers zelf ? Wat leren we uit eerdere initiatieven (die met behulp van een beleidstheorie goed gemonitord zijn) over de werkzaamheid van bepaalde instrumenten? En kunnen we de succesvolle ingrediënten overdragen en opschalen? Door doel- en rolverduidelijking en monitoring van de inzet van de netwerken, wordt de informatievoorziening in het netwerk versterkt. Daardoor kan de netwerksamenwerking toekomstige inzet weer beter richten, zowel aan de aanbod- als aan de vraagkant – met als resultaat een opwaartse spiraal.
