De energietransitie als regio-opgave
Casus 2: regionale energietransitiestrategieën
Tekst: Joost Peters, Susanne Agterbosch & Madelon van Duren Beeld: Nationale Beeldbank
In het kader van de energietransitie hebben dertig energieregio’s een zogenoemde energietransitiestrategie (RES) geformuleerd. In het verlengde daarvan is er naarstig gezocht naar de benodigde ruimte voor hernieuwbare energieopwekking. Een zoekproces dat vooralsnog democratisch legitiem en succesvol is verlopen, maar om de kwantitatieve belofte in Terrawattuur waar te maken, komt het nu aan op de uitvoering. En dat wordt echt nog spannend.
In de zoektocht naar de benodigde ruimte voor hernieuwbare energieopwekking (in de vorm van windmolens en zonneparken) moeten allerlei ruimtelijk samenhangende afwegingen worden gemaakt. Met dit zoekproces zijn bovendien veel andere maatschappelijke opgaven verbonden. Denk maar aan de landbouwtransitie, ruimteclaims voor natuurherstel en -ontwikkeling, maar ook aan de woningbouwopgave en de leefbaarheid van (kleine) kernen. Een zoekproces kortom, dat alleen in samenhang met die andere opgaven kan worden vormgegeven en dat bovendien ook moet gaan over het eerlijk verdelen van de lusten en de lasten.
Betrokkenheid en draagvlak
Na het afsluiten van het nationale Klimaatakkoord, in juni 2019, heeft dit zoekproces zijn beslag gekregen in regionale netwerksamenwerkingen. In dertig zogenoemde energieregio’s hebben decentrale overheden – samen met maatschappelijke partners, netbeheerders, bedrijfsleven en bewoners – duurzaamheidsambities geformuleerd in een zogenoemde regionale energietransitiestrategie (RES). Een belangrijke reden om dit zoekproces regionaal te organiseren en de RES’en lokaal te laten bekrachtigen, was de verwachting dat het werken van onderop voor meer maatschappelijke betrokkenheid en draagvlak zou zorgen – en daarmee voor een meer democratisch gelegitimeerd resultaat. De praktijk is echter weerbarstig en uitdagend. Juist in gebiedsgerichte regionale netwerksamenwerkingen is het vormgeven van een democratisch legitiem afwegingsproces nog niet zo eenvoudig. Het vraagt erom dat de juiste spelers (wie) op het juiste moment geïnformeerd en betrokken worden en vervolgens hun inbreng (wat) kunnen leveren (al dan niet direct of via volksvertegenwoordigers). Gebeurt dit niet? Dan bestaat het risico dat de uitkomst of het resultaat van het proces (in dit geval een RES met daarin zoekgebieden voor wind en zon) in de uitvoering op weerstand stuit en dat het vertrouwen in de netwerksamenwerking afneemt.
Voor zover wij kunnen overzien hebben vrijwel alle, zo niet alle, energieregio’s in Nederland, het streven naar een eerlijke en rechtvaardige transitie overgenomen
De opdracht van de Energieregio’s
De overkoepelende opdracht die de energieregio’s hebben meegekregen is duidelijk. Om in 2030 50 procent minder CO2 uit te stoten ten opzichte van 1990, moet er voor 35 Terawattuur (TWh) aan duurzame opwek in Nederland gerealiseerd worden. Een meerderheid van de Nederlanders onderschrijft deze opdracht. De opdracht van de energieregio’s gaat echter verder dan een kwantitatieve doelstelling alléén. In het Klimaatakkoord zijn verschillende maatschappelijke nevendoelstellingen geformuleerd. Zo stelt het akkoord dat de transitie eerlijk en rechtvaardig moet verlopen. Voor zover wij kunnen overzien hebben vrijwel alle, zo niet alle, energieregio’s in Nederland, dit streven naar een eerlijke en rechtvaardige transitie overgenomen. Ook deze nevendoelstellingen kunnen rekenen op breed draagvlak onder bewoners. Het zijn dan ook belangrijke richtinggevende criteria voor het vormgeven en uitvoeren van de regionale transitiestrategieën. Tegelijkertijd constateren we dat juist deze ambities niet of slechts in beperkte mate geoperationaliseerd zijn in de RES’en 1.0. De vraag die daaruit voortvloeit is of ze in deze eerste fase voldoende aan bod zijn geweest en of heikele punten – zoals de impact op de lokale leefomgeving en de mogelijkheid tot participatie voor verschillende groepen – niet te veel zijn doorgeschoven.
Dr. Susanne Agterbosch Senior adviseur-onderzoeker en plaatsvervangend directeur bij Het PON & Telos
drs. Madelon van Duren Adviseur-onderzoeker Het PON & Telos
Democratisch legitiem
In alle energieregio’s hebben de betrokken volksvertegenwoordigers voorafgaand aan het RES-proces kaders meegegeven, meestal in de vorm van een startnotitie. Procesmatig is dit een belangrijke stap geweest. Net zo belangrijk als het gegeven dat de concept-RES’en in alle regio’s voor consultatie hebben voorgelegen en dat in veel regio’s moties en amendementen zijn ingediend. Uiteindelijk hebben betrokken raadsleden, leden van Provinciale Staten en leden van het algemeen bestuur van de waterschappen de uiteindelijke RES-documenten vrijwel overal ook formeel vastgesteld. Vanuit deze optiek kunnen we stellen dat de totstandkoming van de RES 1.0 als politiek-bestuurlijk document democratisch legitiem is verlopen.
‘Tekenen bij het kruisje’
Tegelijkertijd voelen raadsleden zich soms in een spagaat geduwd door het samenwerkingsverband en door de zoekgebieden, plannen en projecten die in de RES 1.0 zijn opgenomen. Ze voelen zich niet altijd genoeg geïnformeerd en hebben het idee dat er niets anders resteert dan ‘tekenen bij het kruisje’. Ook lag in veel RES-processen de nadruk tot nu toe vooral op participatie van belangenorganisaties en experts, en bleef de rol van individuele bewoners beperkt. Bewoners hebben natuurlijk via hun volksvertegenwoordigers ‘een stem’ in het proces, maar zijn amper direct actief betrokken geweest bij de totstandkoming van het document. Participatie van bewoners heeft zich beperkt tot ‘informeren’ via bijvoorbeeld een regionale RES-website en/of ‘raadpleging’ via enquêtes. Dit terwijl het werken van onderop, inclusief actieve betrokkenheid en participatie van burgers, een belangrijke reden was om het RES-proces regionaal te organiseren. Met name de zoekgebieden voor wind en zon en de concrete invulling van wind- en/of zonneprojecten zijn onderwerpen waarover bewoners graag meedenken. Ook vinden bewoners het belangrijk dat de transitie eerlijk verloopt.
De komende jaren moeten de duurzame energieprojecten planologisch verankerd worden en moet het energienetwerk worden uitgebreid om aan alle vraag te kunnen voldoen
Knopen doorhakken
Met de overgang van RES 1.0 naar RES 2.0 en verder breekt een nieuwe fase aan. De komende jaren moeten de duurzame energieprojecten planologisch verankerd worden en moet het energienetwerk worden uitgebreid om aan alle vraag te kunnen voldoen. Dat betekent dat gemeenten knopen zullen moeten doorhakken over (randvoorwaarden voor) definitieve ontwikkellocaties, en daarmee over de ruimtelijke verdeling van lusten en (over)lasten. Daarbij zien we een aantal samenhangende aandachtspunten.
1: bestuurlijke stabiliteit
Om te beginnen de benodigde politiek-bestuurlijke stabiliteit; veranderingen in het lokale politieke landschap kunnen leiden tot vertraging in de uitvoering. Nu de gemeenteraadsverkiezingen achter de rug zijn, is het belangrijk dat de energieregio’s de komende periode werk maken van het (hernieuwd) meenemen van volksvertegenwoordigers en nieuwe bestuurders in het gezamenlijke verhaal van de RES (zowel procesmatig als inhoudelijk).
2: bewonersparticipatie
Daarnaast is er de wisseling van de gespreksarena; waar de nadruk eerst lag op het bestuurlijk afstemmingsproces en het vinden van ruimte voor CO2-reductie, gaat het de komende periode meer over bewonersparticipatie. Deze verdergaande vermaatschappelijking is een spannend proces, want hoe concreter het wordt, hoe meer maatschappelijke en politieke controverse.
3: uitvoeringskracht
Ten slotte zijn er vragen rondom de uitvoeringskracht; gemeenten moeten nog lastige knopen doorhakken, maar door een gebrek aan capaciteit (juist bij gemeenten) kan het gebeuren dat processen en projecten stil komen te liggen of door onervaren mensen moeten worden opgepakt. Het organiseren van regionale ondersteuningsstructuren, gericht op het ontwikkelen en delen van kennis en capaciteit, is daarom hard nodig.
Eerlijke transitie
Het participatief organiseren van besluitvorming over de verdeling van lusten en lasten (ruimtelijk en naar groepen mensen) zal hoe dan ook meer centraal staan in volgende uitvoeringsfase van het RES-proces. Daarmee wordt dan ook duidelijk hoe de energieregio’s invulling geven aan het streven naar een eerlijke en rechtvaardige transitie, als belangrijke nevendoelstelling uit het Klimaatakkoord en van belang voor een democratisch legitiem resultaat.
