Meer dan alleen stikstof
De zoektocht naar brede welvaart op het platteland
Tekst: Marijn van Asseldonk, Joks Janssen en Joost Peters
Foto: Leon Ephraim (Unsplash)
Nu de discussie over de toekomst van natuur en landbouw zich met name toespitst op stikstof, is een breder perspectief noodzakelijk. Met een Sociaaleconomische Impact Analyse (SEIA) kan een breder gesprek over een toekomstbestendig platteland worden ondersteund, met aandacht voor zowel ecologische als sociale en economische factoren.
Over de auteurs
Marijn van Asseldonk is milieusocioloog en adviseur-onderzoeker bij het PON & Telos. Hij werkt met name aan vraagstukken rondom de transitie in het landelijk gebied.
Joks is senior adviseur duurzame gebiedsontwikkeling bij Het PON & Telos en Professor of Practice Brede ‘welvaart in de regio’ aan Tilburg University. Hij houdt zich onder meer bezig met vraagstukken rond water, landbouw en natuurontwikkeling.
De Nederlandse landbouw staat op een cruciaal keerpunt. Nederlandse boeren hebben decennialang met succes geprobeerd om zoveel mogelijk voedsel te produceren op een beperkte ruimte. Wereldwijd staan we bekend om onze efficiënte en hoogproductieve agrarische sector. Maar: de grenzen aan dit succesverhaal zijn de laatste jaren in sneltreinvaart in zicht gekomen. De intensieve landbouw legt een zware druk op natuur en heeft geleid tot bodemdegradatie, gezondheidsproblemen en een steeds slechtere water- en luchtkwaliteit. Door de grote hoeveelheid stikstof die neerdaalt, staat de biodiversiteit in kwetsbare natuurgebieden in Nederland (koploper stikstofuitstoot in Europa) al jaren onder druk; plantensoorten nemen in aantal af, en steeds meer vogels en insecten verdwijnen.
'De Nederlandse landbouw staat op een cruciaal keerpunt. [...] Door de grote hoeveelheid stikstof die neerdaalt, staat de biodiversiteit in kwetsbare natuurgebieden in Nederland al jaren onder druk.'
Nadruk op stikstof
De transitie naar een duurzame landbouwsector die meer in balans is met de natuur is dan ook noodzakelijk, maar de weg ernaartoe verloopt tot nu toe met horten en stoten. In 2019 oordeelde de Raad van State dat de Nederlandse aanpak om stikstof terug te dringen in kwetsbare natuurgebieden, het zogenaamde Programma Aanpak Stikstof (PAS), onvoldoende onderbouwd was en daarmee in strijd met Europese regelgeving. De uitspraak betekende dat de vergunningverlening voor landbouwactiviteiten en bouwprojecten die stikstof uitstoten, tijdelijk stilgelegd moest worden. Het nemen van een hypotheek op de toekomst – zoals dat jarenlang gebeurde – was niet meer toegestaan, en na decennia van laissez-faire werd de overheid gedwongen om in te grijpen – met alle politieke en maatschappelijke reuring van dien.
Om een inschatting te maken van de maximale grenswaarden voor stikstof maakt het demissionaire kabinet gebruik van de Kritische Depositiewaarden: wetenschappelijk vastgestelde waarden voor de neerslag van stikstofverbindingen (zoals ammoniak en stikstofoxiden) op gevoelige ecosystemen, met name in beschermde Natura 2000-gebieden. Tegelijkertijd blijkt het nauwkeurig bepalen van Kritische Depositiewaarden een complex proces. Recent onderzoek van Wageningen Environmental Research laat bovendien zien dat delen van de Nederlandse natuur nóg gevoeliger blijken voor stikstof dan eerder gedacht, wat de toch al moeizame discussie verder op scherp zet.
Naar een breder perspectief
De huidige technocratische aanpak, met de nadruk op het reduceren van stikstofwaarden, leidt er echter toe dat andere, minstens zo belangrijke aspecten van natuurherstel – zoals het tegengaan van verdroging, verbetering van de waterkwaliteit, de aanpak van klimaatverandering en het verminderen van recreatiedruk – in het beleid onder dreigen te sneeuwen. De natuurkwaliteit wordt beperkt tot stikstof; er wordt als het ware door een rietje naar het probleem gekeken. En dat terwijl natuurkwaliteit veel diverser is en op meer manieren kan én moet worden aangepakt.
Anders gezegd: de toekomst van het Nederlandse platteland gaat over zoveel meer dan stikstof alléén. Dat geldt niet alleen in ecologische zin, ook in sociaaleconomisch opzicht is het buitengebied volop in beweging. Vergrijzende dorpen, verdwijnende voorzieningen, een steeds slechtere bereikbaarheid: de demografische vitaliteit en de leefbaarheid van het platteland staan al jaren onder druk. Bovendien heeft de stikstofaanpak een enorme psychologische impact op de betrokken agrariërs en hun gezinnen.
Nu de uitspraak van de Raad van State de rijksoverheid actief heeft gedwongen om de stikstofuitstoot aan te pakken, dreigen andere factoren die zo bepalend zijn voor de kwaliteit en de vitaliteit van het platteland het onderspit te delven. Er is, kortom, een breder perspectief nodig op de toekomst van de landbouw en het platteland; een perspectief dat verder gaat dan koeien, stikstof en geld. Dat perspectief biedt 'brede welvaart'.
'...de toekomst van het Nederlandse platteland gaat over zoveel meer dan stikstof alléén'
Uitruil van problemen voorkomen
Zo zijn er tal van voorbeelden te bedenken van situaties waarbij de oplossing van het ene probleem, onbedoeld leidt tot problemen op een andere plek of op een later moment. Een voorbeeld: als een grote groep agrariërs in een bepaald gebied ervoor kiest om zich te laten uitkopen, wat betekent dat dan voor de sociale cohesie en voor hun persoonlijke welzijn? En als zich op de vrijgekomen plek van een uitgekochte melkveehouder een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf vestigt, daalt weliswaar de stikstofdepositie, maar stijgen op die plek mogelijk het (grond)waterverbruik en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Met als gevolg dat de milieudruk louter verandert van aard of in het ergste geval zelfs toeneemt.
Een brede-welvaartsblik helpt dus allereerst om een inschatting te maken van wat er precies gebeurt bij een bepaald palet aan maatregelen, en voorkomt op die manier dat er in gebieden simpelweg een uitruil van problemen plaatsvindt. Welke maatregel landt waar precies? Wat betekent dit op termijn voor boeren en omwonenden? En in hoeverre hebben voorgestelde maatregelen daadwerkelijk de verwachte positieve impact? Alleen vanuit die brede blik is het vervolgens mogelijk om een agenda te ontwikkelen die perspectief biedt voor zowel natuur, landbouw, ondernemers en inwoners.
'Een brede-welvaartsblik helpt om een inschatting te maken van wat er gebeurt bij een bepaald palet aan maatregelen, en voorkomt op die manier dat er in gebieden simpelweg een uitruil van problemen plaatsvindt'
Sociaal-Economische Impactanalyse
Dat klinkt op papier natuurlijk prachtig, maar hoe kom je – via dat brede-welvaartsperspectief – daadwerkelijk tot een afgewogen mix van maatregelen die welvaart en welzijn in gebieden verbindt? Een instrument dat we daarvoor steeds vaker inzetten is de door Wageningen University & Research (WUR) in opdracht van het ministerie van LNV ontwikkelde Sociaal-Economische Impact Analyse (SEIA).
Met een SEIA ondersteunen we inmiddels diverse gebiedsprocessen in het land. Zo’n analyse begint met een nulmeting, waarbij de huidige stand van zaken rondom brede welvaart in kaart wordt gebracht. Wat zijn de sociaaleconomische trends in het gebied en hoe zien de ecologische parameters eruit? Wat zijn de karakteristieken van de agrarische sector in het gebied? Hoe is de verdeling van het aantal bedrijven? Is er überhaupt sprake van veel agrarische bedrijvigheid? Vanuit dat vertrekpunt kijken we vervolgens naar de beoogde plannen van de overheid en de maatregelen die agrariërs in het betreffende gebied willen gaan nemen, zoals stoppen, omschakelen of innoveren.
De volgende stap is het maken van een beredeneerde inschatting van de waarschijnlijke impact van de betreffende maatregelen op ecologisch, sociaal en economisch terrein. Als een melkveehouder besluit te stoppen, wat betekent dat dan voor bijvoorbeeld de waterkwaliteit? En voor de werkgelegenheid? Hoe werkt de uitkoopregeling door in het verdienvermogen van de sector en van de regio? En als het economische profiel van een regio verandert, wat betekent dat dan voor de leefbaarheid?
Foto: Joyce van Belkom
Zoektocht
Met een SEIA wordt het stikstofbeleid in een breder perspectief geplaatst. Het helpt bestuurders, beleidsmakers, boeren en bewoners om voorbij stikstof alleen te kijken, en een scherper zicht te krijgen op welke maatregelen zowel de natuur als de landbouw en de leefbaarheid in een gebied vooruit helpen. Op basis van die analyse kunnen beter beredeneerde keuzes worden gemaakt voor de toekomst van het landelijk gebied.
Bovendien kan met de uitkomsten van een SEIA het voorgenomen beleid worden gemonitord en – indien nodig – bijgesteld. Naarmate de gebiedsprocessen verder zijn en de betrokken partijen met elkaar een gebiedsplan met concrete maatregelen hebben opgesteld, kunnen we de daadwerkelijke impact van die maatregelen in beeld brengen en maken we de omslag van een beredeneerde inschatting naar impactmonitoring. Dragen de maatregelen ook echt bij aan het ecologisch en sociaal-economisch doelbereik, en in welke mate? Waar moet er mogelijk nog een tandje bij?
Op de langere termijn kunnen we op die manier nauwkeurig in kaart brengen hoe bepaalde maatregelen op elkaar inwerken en welke impact ze hebben op een bepaalde regio. Op die manier fungeert de SEIA als een instrument om te leren en evalueren. Bovendien levert de SEIA materiaal voor een breder gesprek over de toekomst van het platteland, met evenredige aandacht voor zowel ecologische als sociale en economische doelstellingen. Misschien schuilt daarin nog wel de meeste waarde van de SEIA. Want de toekomst van het landelijk gebied gaat ons allemaal aan. Het samenbrengen van ecologische, economische en sociale wensen en belangen gaat niet vanzelf. Dat is een gezamenlijke zoektocht naar de best denkbare oplossing voor een bepaald gebied en voor de mensen die daar boeren, wonen en werken.
'SEIA levert materiaal voor een breder gesprek over de toekomst van het platteland, met evenredige aandacht voor zowel ecologische als sociale en economische doelstellingen'
