Verschillen in bijstandsbeleid bij gemeenten
Over de invloed van mensbeelden in de vorming en uitvoering van beleid
Door Fleur Aarts Foto: Nationale Beeldbank
Fleur Aarts liep dit jaar vanuit haar studie Sociologie stage bij Het PON & Telos en deed onderzoek naar de oorzaak van de verschillen die er zijn tussen gemeenten in de manier waarop zij hun bijstandsbeleid vormgeven en uitvoeren. Voor het online magazine schreef zij een artikel met de belangrijkste uitkomsten van haar interessante onderzoek.
Deservingnesstheorie
Fleur onderzocht de deservingness-theorie, een theorie die uitlegt welke criteria mensen gebruiken om te analyseren welke groep wat verdient uit het sociale vangnet.
In 2022 bracht het Sociaal Cultureel Planbureau namelijk een rapport uit over mensbeelden bij beleid, en de handvatten die gebruikt konden worden om tot een realistischer mensbeeld te komen “dat recht doet aan de pluriformiteit van de Nederlandse samenleving”1. Zij noemen hierbij het bewust en expliciet maken van mensbeelden en het openlijk bespreken van mensbeelden. Hoewel Gebhardt en Feijten meer handvatten noemen, zijn het deze twee handvatten die volgens Fleur ten grondslag liggen aan de bewustwording over mensbeelden in beleid
Fleur gebruikt de theorie om beleidsverschillen binnen gemeentes uit te leggen, maar ze denkt ook dat de theorie handvatten biedt voor het herkennen, bewust worden en bespreken van mensbeelden in beleid in het algemeen.
In dit artikel legt ze uit wat deservingness-percepties zijn (de deservingness-criteria die ten grondslag liggen aan de deservingness-theorie) en deelt ze de kennis die uit haar onderzoek voortkwam. Ook doet ze een aanbeveling over hoe deservingness-theorie en deservingness-percepties gebruikt kunnen worden om mensbeelden in beleid te herkennen en te bespreken.
Deservingness: een spoedcursus
Deservingness-theorie, ook wel welfare deservingness genoemd, betekent los vertaald verdienstelijkheidstheorie, of verdienstelijkheid van welzijn vanuit de zorgstaat. De zorgstaat wordt ook wel eens het sociale vangnet genoemd, voor mensen die het zonder (financiële) hulp van de overheid niet redden. Volgens academici is er de notie dat zorgstaten verschillende groepen mensen verschillend behandelen, omdat sociale hulp vanuit de zorgstaat voor sommige groepen "beter toegankelijk, guller, langer-durend, en/of minder onderworpen aan wederzijdse verplichtingen” is2 .
Zoals hierboven beschreven is deservingness de notie dat zorgstaten verschillende groepen mensen verschillend behandelen. Een voorbeeld: mensen die fysiek gezond zijn en een leeftijd bereikt hebben waarop zij zonder al te veel problemen zouden kunnen werken, worden vaak als minder deserving gezien dan ouderen, zieken, of mensen met een handicap. Zo zijn bijvoorbeeld pensioenregelingen vaak populairder onder het algemene publiek dan bijstandsuitkeringen.
Vijf criteria om deservingness te evalueren
De Deservingness-theorie legt uit dat de deservingness van bepaalde groepen vaak wordt geëvalueerd aan de hand van vijf criteria: Control (controle), Attitude (gedrag, houding), Reciprocity (wederkerigheid), Identity (identiteit) en Need (behoefte). Deze vijf zogenoemde CARIN-criteria worden op de volgende manier uitgelegd3:
- Control (controle): wanneer mensen gezien worden als zelf verantwoordelijk voor hun behoefte aan hulp vanuit de zorgstaat, worden ze gezien als minder deserving.
- Attitude (gedrag, houding): hulpbehoevenden die gezien worden als sympathiek, meegaand, en die zich houden aan ‘onze’ standaarden, worden meer deserving geacht.
- Reciprocity (wederkerigheid): degenen die in het verleden bij hebben gedragen aan ‘onze’ groep (die daardoor ‘onze’ support verdiend hebben), of degenen waarvan verwacht worden dat ze in de toekomst bijdragen aan ‘onze’ samenleving, worden gezien als meer deserving.
- Identity (identiteit): hulpbehoevenden die meer bij ‘onze groep’ horen, worden gezien als meer deserving.
- Need (behoefte): mensen die gezien worden als het hebben van een grotere behoefte voor hulp vanuit de zorgstaat, worden gezien als meer deserving.
Het Nederlandse bijstandssysteem
Welke nadruk er gelegd wordt op welke deservingness-criteria, verschilt per zorgstaat. Laten we het Nederlandse bijstandssysteem pakken als voorbeeld. Het Nederlandse bijstandssysteem is een voorbeeld van een systeem dat zich focust op welfare conditionality, of wel welzijnsconditionaliteit. Welzijnsconditionaliteit beschrijft een trend waarin zorgstaten de voorwaarden voor het recht op uitkeringen strenger maken4. Het meest bekende voorbeeld hiervan is de verplichting tot het zoeken van werk, en eventuele sancties voor de uitkeringsontvanger wanneer er niet aan deze verplichting voldaan wordt. Zorgstaten prioriteren hierbij werk (door middel van bijvoorbeeld beleid dat focust op het aan het werk krijgen van uitkeringshouders) boven welzijn (bijvoorbeeld het ontvangen van een uitkering). Een ander voorbeeld van welzijnsconditionaliteit in Nederland, is dat het recht op bijstand wordt getoetst middels een vermogenstoets, en dat dus niet iedereen een uitkering krijgt wanneer zij deze aanvragen. Het bijstandssyteem is dus selectief.
Welke nadruk er gelegd wordt op welke deservingness-criteria, verschilt per zorgstaat
De Participatiewet ontleed
Hoe uiten de deservingness-criteria zich in Nederland, binnen deze welzijnsconditionaliteit? Academici stellen dat conditionaliteit door beleidsmakers vaak geframed wordt als iets wat gegrond zit in een principe van wederkerigheid, ofwel een principe van teruggeven aan de maatschappij, en het bijbehorende idee dat iedereen die dat kán, ook daadwerkelijk productief behoort bij te dragen aan deze maatschappij. Dit is het criterium reciprocity (wederkerigheid).
De wet die het bijstandsbeleid bepaalt in Nederland is de Participatiewet en deservingness zit dus aantoonbaar door de Participatiewet en beleidsverordeningen geweven:
- Reciprocity (wederkerigheid) zit al in de naam van deze wet; het woord ‘participatie’ kan hier gelezen worden als ‘bijdragen’, en het doel van de Participatiewet is om iedereen bij te laten dragen op eigen capaciteit
- Control uit zich in het feit dat uitkeringsgerechtigden er alles aan gedaan moeten hebben om niet in de situatie te komen dat zij een uitkering moeten aanvragen, waardoor effectief de schuld voor werkloosheid bij de uitkeringsgerechtigden gelegd wordt. Dit onderdeel wordt bij veel, maar niet alle, gemeenten opgenomen in hun beleidsverordening.
- Attitude uit zich in het netjes meewerken aan het reïntegratieproces; het zijn van een klant die niet zijn of haar kont tegen de krib gooit in het proces van het zoeken naar werk.
- Identity uit zich in het bestaan van de taaleis, een deel van de wet dat beschrijft dat iedereen die geen Nederlands spreekt op niveau 1F zich moet inspannen om dit niveau te behalen om zijn of haar uitkering te kunnen behouden.
- Need, ten slotte, uit zich in de verplichting voor uitkeringsgerechtigden om te allen tijde te moeten kunnen aantonen dat zij de uitkering nodig hebben. Dit zit ingebed in de vermogenstoets.
Het onderzoek
Onderzoeksvraag en methodiek
In haar vooronderzoek kwam Fleur er al achter dat er verschillen zijn in de manier waarop gemeenten de Participatiewet uitvoeren, maar de vraag was vooral hoe deze verschillen nou eigenlijk ontstaan. Aangezien deservingness-percepties en lokale context elkaar voeden, was haar redenering dat er niet alleen verschillen bestaan tussen verschillende landen en dus institutionele contexten, maar ook tussen plekken binnen hetzelfde land (in dit geval Nederland).
Om precies te zijn onderzocht ze hoe percepties rondom deservingness de verschillen in gemeentelijk bijstandsbeleid kunnen verklaren, in combinatie met lokale structurele factoren zoals de lokale economie, de (bijstands)populatie, stedelijkheid, werkloosheid, en politieke ideologie. Dit deed Fleur door de Participatiewet-beleidsverordeningen van zeven verschillende gemeenten te analyseren, en door beleidsmakers en wethouders in elk van deze gemeenten te interviewen.
Resultaten en conclusies
Deservingness-percepties verklaren niet de verschillen in het Nederlandse bijstandbeleid. Hoewel er in sommige gemeenten minder nadruk werd gelegd op het ene deservingness-criterium versus het andere, waren lokale structurele factoren het meest bepalend voor verschillen in beleid. Hierbij speelden vooral financiën (en dan met name het gebrek daaraan) een significante rol, maar ook de lokale economie (met name op het gebied van werkgelegenheid).
Daarnaast is er ook een rol weggelegd voor de publieke opinie. Zo benoemden veel respondenten dat het best lastig is om beleid aan te passen op basis van de publieke opinie, omdat deze vaak publieke boosheid in veel gevallen onterecht is.
Deservingness-percepties verklaren niet de verschillen in het Nederlandse bijstandbeleid
Uit de analyse van de beleidsverordeningen bleek verder dat deservingness wel degelijk een rol speelt, maar in mindere mate dan initieel gedacht. Na het spreken van beleidsmakers en wethouders bleek dit ook een stuk genuanceerder te liggen dan blijkt uit de verordeningen. Zo gaven veel respondenten aan dat de wet onterecht uitgaat van een mensbeeld dat stoelt op wantrouwen. In sommige gemeenten werd dit verholpen door bepaalde mechanismes aan te brengen in het lokale beleid, zoals het niet vragen van een tegenprestatie (waarbij uitkeringsontvangers vrijwilligerswerk uit moeten voeren om iets terug te doen aan de maatschappij), of het geven van een som geld die uitkeringsontvangers vrij uit kunnen geven. Veel respondenten gaven echter ook aan dat het recht op een uitkering te controleren moet zijn, een stuk waarin een wantrouwend mensbeeld ingebed zit. Er werd uitgelegd dat er ter controle stukken opgevraagd moeten worden om het recht op uitkering vast te stellen, want anders ‘kunnen we gewoon een pinautomaat neerzetten’. Het blijft dus een moeilijk vraagstuk
Wel gaven veel respondenten aan dat de wet onterecht uitgaat van een mensbeeld dat stoelt op wantrouwen
Aanbeveling: deservingness-percepties zijn een tool om te gebruiken
Recente ontwikkelingen rondom de menselijke maat in beleid, en het wantrouwende mensbeeld dat blijkt uit onder meer de Participatiewet, tonen aan dat er een omslag nodig is. Om terug te grijpen op Gebhardt en Feijten5 die handvatten noemen voor het ontwikkelen van een realistischer mensbeeld, het bewust en expliciet maken van mensbeelden en het openlijk bespreken van mensbeelden: Fleur denkt dat deservingness-theorie vooral een toolkit biedt voor het herkennen van onze eigen vooroordelen over wat mensen willen, kunnen en doen. Hoewel ze vermoedt dat het bespreken van deservingness in die termen een erg lastig gesprek is dat bij veel ambtenaren en burgers weerstand zal opleveren, denkt ze dat het wel een gesprek is dat gevoerd moet worden. Het toepassen van de CARIN-criteria in beleid helpt om expliciet te maken welke mensbeelden we hebben, en daarmee helpt het ook dit mensbeeld te veranderen.
Bronnen
- Gebhardt, W., & Feijten, P. (2022). Mensbeelden bij beleid: Bewust worden, bespreken en bijstellen. Sociaal en Cultureel Planbureau.
- Van Oorschot, W. (2006). Making the difference in social Europe: deservingness perceptions among citizens of welfare states. Journal of European Social Policy, 16(1), 23- 42. https://doi.org/10.1177/0958928706059829
- Van Oorschot, W., Roosma, F., Meuleman, B., Reeskens, T. (2017). The social legitimacy of targeted welfare: Attitudes to welfare deservingness. Edward Elgar Publishing.
- Reeves, A., & Loopstra, R. (2017). ‘Set up to fail?’ How welfare conditionality undermines citizenship for vulnerable groups. Social Policy and Society, 16(2), 327-338. https://doi.org/10.1017/S1474746416000646
- Gebhardt, W., & Feijten, P. (2022). Mensbeelden bij beleid: Bewust worden, bespreken en bijstellen. Sociaal en Cultureel Planbureau.