Besturen op brede welvaart
Conceptueel én praktisch: een model om van ambitie tot actie te komen
Tekst: Joks Janssen & Patrick Vermeulen Coverfoto: Nationale Beeldbank
Brede welvaart is booming in de wereld van beleid en bestuur. Steeds meer overheden en maatschappelijke organisaties willen werk maken van een economie die goed is voor iedereen, in een duurzaam leefklimaat. Dat klinkt mooi, maar hoe maak je dat streven concreet? Hoe kom je van ambitie naar actie? Het PON & Telos heeft een perspectief en een aanpak ontwikkeld waarmee publieke organisaties de komende periode echt werk kunnen maken van brede welvaart.
Over de auteurs
dr. ir. Joks Janssen
Joks Janssen is senior adviseur duurzame gebiedsontwikkeling bij Het PON & Telos. Daarnaast is hij actief als praktijkhoogleraar ‘Brede Welvaart in de regio’ aan Tilburg University en coordinator van de Academische Werkplaats. Vanuit die rol verbindt hij wetenschap en praktijk om werk te maken van brede welvaart.
dr. Patrick Vermeulen
Patrick Vermeulen is directeur-bestuurder bij Het PON & Telos. Als adviseur is hij vaak betrokken bij vraagstukken rondom Brede Welvaart en keuzes die hieruit voort komen. Daarnaast is hij initiatiefnemer van de Academische Werkplaats en lid van de stuurgroep van het Nationaal Netwerk Brede Welvaart.
Steeds meer wetenschappers, bestuurders en beleidsmakers beseffen dat een economie die gericht is op groei van het bruto binnenlands product (bbp) geen antwoord biedt op de grote uitdagingen van onze tijd. Met enkel een financieel-economisch perspectief op welvaart, gaan we de problemen rond klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, armoede en sociale ongelijkheid niet oplossen. We zullen ‘voorbij het bbp’ moeten leren denken en doen. Dat vraagt om een breder, meer integraal en samenhangend perspectief op welvaartsontwikkeling. Kortom, ‘brede welvaart’.
Steeds meer wetenschappers, bestuurders en beleidsmakers beseffen dat een economie die gericht is op groei van het bruto binnenlands product (bbp) geen antwoord biedt op de grote uitdagingen van onze tijd
Waar het (neo)klassieke welvaartsbegrip zich meestal beperkt tot de mate waarin mensen in hun materiële behoeften kunnen voorzien, brengt brede welvaart ook de niet-materiële behoeften in beeld. Welvaart is immers meer dan alleen inkomen en ons verdienvermogen. Ook gezondheid, sociale contacten en de woonomgeving doen ertoe. Het gaat om de kwaliteit van leven van mensen. En die kwaliteit van leven wordt in belangrijke mate beïnvloed door de kwaliteit van de sociale én fysieke leefomgeving. En dat niet alleen in het ‘hier en nu’, maar ook ‘later’ en ‘elders’. Anders gezegd: brede welvaart betreft de kwaliteit van leven in het hier en nu en de mate waarin deze ten koste gaat van die van latere generaties of van die van mensen elders in de wereld.
Groeiend behoefte aan handelingsperspectief
Deze definitie sluit aan bij de langer bestaande kennis binnen onze organisatie over duurzame ontwikkeling (people-planet-profit) en biedt tevens houvast voor samenlevingsopbouw. De afgelopen periode hebben we een perspectief en aanpak ontwikkeld waarmee we overheden kunnen ondersteunen in hun behoefte werk te maken van brede welvaart. Dat is nodig. Want hoewel er steeds meer informatie beschikbaar is over wat een breed perspectief op welvaart betekent, welke aspecten en/of dimensies het omvat en met welke indicatoren je het kunt meten, groeit de behoefte aan handelingsperspectief. Hoe maak je werk van brede welvaart? Hoe vertaal je het concept naar de lokale en regionale werkvloer? Monitoren van brede welvaart is één, (be)sturen op brede welvaart is de echte uitdaging.
Hoe maak je werk van brede welvaart? Hoe vertaal je het concept naar de lokale en regionale werkvloer? Monitoren van brede welvaart is één, (be)sturen op brede welvaart is de echte uitdaging.
Een model voor brede welvaart
In de operationalisering van het brede welvaartsbegrip richten wij ons vooral op ‘de’ regio. Dit schaalniveau vormt de dagelijkse maat van ons bestaan. Omdat het leven van mensen zich in belangrijke mate op regionaal niveau afspeelt, zijn de omstandigheden binnen de regio van grote invloed op hun welzijn. Bovendien ‘landen’ steeds meer maatschappelijke opgaven op het vlak van omgevingsbeleid, duurzaamheid en sociaal domein in de regio. Het is op dit schaalniveau dat gemeenten, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties steeds vaker samenwerken en zoeken naar samenhangende besluitvorming. Het perspectief van brede welvaart biedt daarvoor een solide basis.
De mens centraal
Om de brede welvaart in de regio handen en voeten te geven hebben we een model ontwikkeld, dat de mens centraal stelt in zijn of haar sociale en natuurlijke omgeving. Het laat zien dat de kwaliteit van leven van mensen niet op zichzelf staat, maar ingebed is in de sociale en fysieke leefomgeving. Zo is de sociale cohesie in de buurt van invloed op de brede welvaart. Sterker nog, uit recent onderzoek van Het PON & Telos blijkt dat buurtbetrokkenheid een sterke voorspeller is voor de ervaren brede welvaart van mensen. Hoe meer betrokken mensen zich voelen bij de buurt, hoe meer brede welvaart ze ervaren. Dat geldt ook voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De aanwezigheid van buurtgroen en voorzieningen is bijvoorbeeld van invloed op de kwaliteit van leven.
De kwaliteit van leven van mensen is ingebed in de sociale en fysiek leefomgeving
Thematische benadering
In het door ons ontwikkelde model brengen we de brede welvaart van mensen en hun sociale en fysieke leefomgeving in beeld via een twaalftal thema’s, van wonen en welbevinden tot cultuur en onderwijs. Met deze thematische insteek bouwen we voort op de systematiek van het OECD (en hun Better Life Index), die zich op haar beurt weer baseert op het grensverleggende denkwerk van economen als Joseph Stiglitz, Amartya Sen en Jean-Paul Fitoussi. We kiezen er dus expliciet voor om de verschillende dimensies van brede welvaart niet op te tellen tot één (samengestelde) index. Een dashboard maakt juist de afruil en/of complementariteit tussen de twaalf thema’s expliciet. Bovendien sluiten de door ons geselecteerde thema’s aan bij het takenpakket van gemeenten en provincies. Op elk van de thema’s bezitten ze de mogelijkheid om beleid te voeren, en zo de brede welvaart te beïnvloeden.
Foto: Edwin Olaf
Toepassing van het model in de beleidscyclus
De informatie die het brede welvaartsmodel oplevert, vormt de basis voor het doorlopen van een aantal stappen in de beleidscyclus. We benutten het model als bril waarmee we meerdimensionaal naar de ontwikkeling van gemeenten en provincies kijken. Met die bril op kunnen we een aantal acties ondernemen.
Beleidsfases Agendering en Beleidsvoorbereiding
Instrument om in te zetten:
Brede welvaart in kaart: foto & diagnose
Met de brede welvaart bril op kunnen we een foto maken van hoe het nu gaat met de brede welvaart en waar een gemeente of provincie staat als het gaat om de kwaliteit van leven van mensen en hun leefomgeving.
Omdat de brede welvaart vaak ongelijk verdeeld is in sociale en geografische zin, proberen we ook altijd scherp te stellen c.q. in te zoomen op specifieke groepen in de samenleving en op gebieden in de gemeente en/of provincie. Daarbij brengen we ook de ervaren brede welvaart van mensen in beeld. Hoe ervaren bewoners in de regio hun brede welvaart? Aan welke aspecten van de brede welvaart hechten zij zelf het meeste belang?
Op basis van die gerichte inventarisatie krijgen we een rijker en completer beeld van de brede welvaart op lokaal en regionaal niveau, en kunnen we een eerste diagnose stellen. Wat gaat goed, en op welke thema’s blijft de gemeente of regio achter, bijvoorbeeld ten opzichte van vergelijkbare regio’s elders in het land? Waar liggen de opgaven en uitdagingen als het gaat om verbetering van de brede welvaart in de regio? Welke groepen in de samenleving blijven achter als het gaat om kwaliteit van leven, en welke gebieden blijven achter als het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving? De foto en diagnose zijn beleidsarm van karakter. We kijken terug op basis van data uit het recente verleden, en sporen trends en ontwikkelingen op. Maar als je de brede welvaart in de regio wilt verbeteren, zul je ook vooruit moeten kijken en tot ‘beleidsrijke’ voorstellen moeten komen.
Beleidsfase Besluitvorming/Beleidsbepaling
Instrument om in te zetten:
Van breed naar scherp kijken: koersbepaling
De diagnose die we opstellen vormt de basis voor een breed gesprek over normering en streefwaarden. Wat vinden betrokken stakeholders in de gemeente of provincie het minimale én het meest wenselijk niveau van de verschillende thema’s? Welke norm daarin te hanteren is soms vastgelegd in wet- en regelgeving en/of kent een wetenschappelijke basis. Die basis wordt door nieuwe inzichten telkens aangescherpt.
Zo is steeds meer aandacht voor de negatieve effecten en feedbackloops van menselijk handelen voor klimaat en natuur en voor de mogelijkheden van mensen elders en later. Als gevolg hiervan doen nieuwe (denk)modellen hun intrede: van een ‘donut’ waarbinnen duurzame ontwikkeling mogelijk is tot en met ‘bruidstaarten’ die benadrukken dat de biosfeer drager is van menselijk leven.
Maar binnen die planetaire grenzen valt er ook steeds wat te kiezen. Wat gezond en leefbaar is, blijft in ons democratisch bestel immers in hoge mate een politieke keuze. Hoeveel natuur hebben we nodig? Waar leggen we de armoedegrens? Het zijn keuzen die niet vrijblijvend zijn en vragen om politieke dialoog. Samen met betrokkenen brengen we de normen en streefwaarden in beeld en bepalen zo de de ruimte waarbinnen een gezonde welvaartsontwikkeling mogelijk is. Daarbij erkennen we de verschillende behoeften van mensen, houden we rekening met deze behoeften in besluitvormingsprocessen en hebben we aandacht voor de eerlijke verdeling van lusten en lasten. Anders gezegd: is de brede welvaart ook echt breed gedeelde welvaart? Of gaat de brede welvaart van de ene groep ten koste van de andere groep?
Op deze manier definiëren we de mogelijkheden van de regio om op rechtvaardige wijze te kunnen voorzien in de materiële en niet-materiële behoeften van iedereen. Het is vervolgens zaak om gerichte keuzen te maken. Brede welvaart betekent breed kijken en vervolgens scherp kiezen: waar wil je als regio de focus op leggen? Welke thema’s verdienen extra beleidsmatige aandacht en inzet? Op welke plekken en voor welke mensen is extra aandacht nodig? Daarbij is het van belang om mogelijke beleidsvoornemens te toetsen op hun bijdrage aan de bredewelvaartsontwikkeling. Het gaat erom zicht te krijgen op hoe de gewenste situatie het beste gerealiseerd kan worden en hoe eventuele afwenteling (trade-offs) plaatsvindt en/of kansen voor synergie tussen thema’s zich voordoen.
Beleidsfasen Beleidsuitvoering en Beleidsevaluatie
Instrument om in te zetten:
Het PON & Telos werkt op basis van haar langjarige ervaring met 'integrated sustainability reporting' aan een tool die publieke organisaties helpt om de impact van hun beleid op de brede welvaartsontwikkeling in beeld te brengen. Als overheden hun doelen en bijbehorende streefwaarden in langetermijnbeleid voor brede welvaart hebben geformuleerd, kunnen wij ze helpen om daar zicht op te houden. Gaan we de goede kant op? Wordt de brede welvaart vergroot? Wat is het gat tussen streefwaarde en gerealiseerde waarde? Moeten we het beleid bijsturen om dat gat te dichten? We vertalen de doelen en streefwaarden naar relevante indicatoren waarop de organisatie impact wil maken. We onderbouwen de impact cijfermatig. En op zo’n manier dat verantwoording voor een breed publiek mogelijk wordt gemaakt en tevens controleerbaar voor accountants.
Van bril naar kompas: monitoring & evaluatie
Wanneer het verschil tussen de huidige en de gewenste situatie bekend is, verruilen we de brede welvaartsbril voor het kompas. Als we scherp hebben waar de regio staat en voor gaat, hebben we immers een kompas in handen waarop gekoerst kan worden. Om dat kompas goed te kunnen hanteren en effectief te laten zijn is het nodig om de beweging te maken van foto naar film. Je moet monitoren of de verschillende thema’s zich in positieve dan wel negatieve zin ontwikkelen. Gaat het vooruit of achteruit? Blijven we binnen de normen die de politiek heeft vastgesteld? Realiseren we onze streefwaarden? Waar gaat het goed, en waar blijft de regio achter?
Systematische impactmonitoring van beleid is nodig om te zien of de regio op koers ligt. Op basis van de resultaten van deze monitoring, kan eventueel de koers worden bijgesteld, beleidsacties worden aangepast en/of ongewenste effecten worden gedempt dan wel gemitigeerd. Uiteindelijk wil je natuurlijk van foto naar film naar werkelijkheid. Door de gewenste situatie in een permanent en iteratief proces aan de huidige situatie te spiegelen en daarover het gesprek te voeren houden we de regio scherp. Koersen op brede welvaart is een dynamisch, geen statisch proces. Het bevorderen van brede welvaart vraagt om een proces van lerend evalueren, waarbij beleidsonderzoekers en beleidsmakers gezamenlijk optrekken om díe inzichten te ontsluiten die nodig zijn om de brede welvaart te verbeteren.
Verbinden van systeem- en leefwereld
In ons model van brede welvaart is een centrale plek ingericht voor de verbinding van de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van mensen. Bij de keuzen die door bestuurders en beslissers gemaakt worden, brengen we altijd de ideeën en ervaringen van mensen zelf in. Beleid voor brede welvaart wint immers aan kracht als het uitgaat van burgerlogica. Daarom vragen we voortdurend aandacht voor de wijze waarop mensen zelf invloed kunnen uitoefenen op hun eigen kwaliteit van leven en de (directe) leefomgeving. Besturen op brede welvaart is uiteindelijk mensenwerk.
In ons model vragen we voortdurend aandacht voor de wijze waarop mensen zelf invloed kunnen uitoefenen op hun eigen kwaliteit van leven en de (directe) leefomgeving. Besturen op brede welvaart is uiteindelijk mensenwerk.
